提升贫困地区区域经济发展能力的财政对策研究
【2017年第03期】    作者:□王洪波 李晓军    点击次数【
        当前,贫困问题依然是我国经济社会发展中最突出的“短板”,脱贫攻坚形势复杂严峻。从贫困现状看,截至2015年底,我国还有5630万农村建档立卡贫困人口,主要分布在832个国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困地区县(以下统称贫困县)和12.8万个建档立卡贫困村,多数西部省份的贫困发生率在10%以上,民族8省区贫困发生率达12.1%。现有贫困人口贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大,依靠常规举措难以摆脱贫困状况。从发展环境看,经济形势更加错综复杂,经济下行压力大,地区经济发展分化对缩小贫困地区与全国发展差距带来新挑战;贫困地区县级财力薄弱,基础设施瓶颈制约依然明显,基本公共服务供给能力不足;产业发展活力不强,结构单一,环境约束趋紧,粗放式资源开发模式难以为继;贫困人口就业渠道狭窄,转移就业和增收难度大。实现到2020年打赢脱贫攻坚战的目标,时间特别紧迫,任务特别艰巨。2015年底,达州市贫困人口有49.85万人(全省380万人),占13.11%;贫困发生率为9.16%(全省5.88%),比全省高出3.28个百分点。面对如此繁重的脱贫攻坚任务,达州必须认真贯彻落实《规划》中提出的以革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区为重点,整体规划,统筹推进,持续加大对集中连片特困地区的扶贫投入力度,切实加强交通、水利、能源等重大基础设施建设,加快解决贫困村通路、通水、通电、通网络等问题,着力破解达州经济发展瓶颈制约,增强“造血”能力,有效提升区域发展能力,努力实现市第四次党代会提出的“12335”发展目标任务,切实打赢脱贫攻坚这场硬仗。
        一、达州区域经济发展现状
        近年来,达州区域经济发展呈现出产业、投资、财政收入、要素流动等加速分化态势,特别是传统产业比重大、创新能力不强的县(市、区),经济增长出现大幅波动,发展面临巨大压力和严峻挑战。要改变达州区域经济发展相对缓慢(农业发展仍较落后,工业整体水平不高,第三产业所占比重较小),社会事业发展滞后,环境污染问题较重等客观存在的现状和问题,必须敏锐研判区域经济发展的新趋势,立足稳中求进,着眼长远发展,统筹推进稳增长与调结构、强创新与促转型、抓改革与增活力,在日趋激烈的竞争发展中站稳脚跟,加速积蓄经济振兴发展动能。
        (一)“十二五”达州经济发展回顾
        “十二五”期间,达州市经济发展面对困难和挑战,攻坚克难,开拓进取,主动适应并引领经济发展新常态,坚持“保位争先、加快发展、追赶跨越”的工作基调,以提高经济发展质量和效益为中心,深入实施“三大总体战略工程”,着力内需拉动、创新驱动,狠抓改革攻坚,加强民生保障,实现了经济平稳较快发展。一是经济保持较快增长,综合实力显著增强。从增速上看,由高速增长逐步转变为中高速增长。前三年年均增长13%,但随着全国经济步入新常态,后两年,达州市经济增速逐步下行,达州市经济年均仅增长5.7%。五年间达州市经济年均增长10%,总体保持较快增长态势。从经济规模上看,经济规模连上了新台阶。2011年GDP突破1000亿元大关,到2015年达州市GDP达1350.76亿元,人均GDP由2010年的14632元上升到2015年的24342元,年均增长9.7%。  二是经济结构持续优化。一二三产业结构由2010年的23.8:50:26.2调整到2015年21.5:48.7:29.8,非农产业占比提高2.3个百分点。第三产业占GDP的比重从2012年始,一改近十年不断下降的态势,占比稳步提升,在2015年达到29.8%。三是经济运行质量不断提高。从地方财政实力上看,地方财政实力大大增强。达州市地方公共财政收入由2010年的30.59亿元增加到2015年的79.15亿元,年均增长20.9%。地方公共财政收入占地区生产总值的比重由2010年的3.73%提高到2015年的5.86%,提高了2.13个百分点。四是投资对经济增长的关键性作用得到充分发挥。“十二五”期间达州市固定资产投资累计完成5014.61亿元,年均增长17.2%。其中,2013年突破1000亿元,到2015年已达到1331.68亿元,是2010年的2.21倍。分行业看,第一产业累计完成投资223.59亿元,第二产业累计完成投资1682.9亿元,第三产业累计完成投资3108.12亿元,分别是“十一五”的1.93倍、1.51倍和3.6倍,年均分别增长25.2%、5.1%和26.2%。三次产业投资结构由2010年3.6:51:45.4调整为5:29.5:65.5。回顾“十二五”,达州市经济与全国、四川省一样处于“三期叠加”阶段,步入新常态,下行压力持续加大,增速逐步回落,特别是工业由于受市场需求不足、部分行业产能过剩、特殊的工业结构和宏观经济环境影响,在2015年呈断崖式的回落,回落幅度超预期,远高于全国四川省平均回落幅度。面对这些问题和挑战,市委市政府把握大势、沉着应对、科学决策,达州市经济总体保持了较快的增长,结构调整和转型升级稳步推进,人民生活水平持续改善,社会事业全面进步,在全面建成小康社会征程中迈出了坚实有力的一步,在高起点上取得了新的伟大成就。
        (二)未来五年达州经济发展展望
        达州市委三届十次全会审议通过了《中共达州市委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,明确“十三五”发展目标。其主要目标是:通过五年努力,把达州建成川渝陕结合部区域中心城市和川东北经济区核心增长极,成为区域经济强市、产业聚集高地、创新示范基地和城市发展龙头;基本建成中国西部重要综合交通枢纽,现代立体交通体系全面形成,国际铁路物流大通道枢纽优势凸显;加快建设国家开放口岸城市,全面融入“一带一路”和长江经济带发展,成为全省重点开发开放试验区,实现由工业大市向工业强市、经济大市向经济强市、总体小康向全面小康“三个跨越”。全会在明确总体目标基础上,提出了“十三五”时期达州市发展新的目标要求:保持年均高于全省一个百分点以上的经济增长速度,到2020年地区生产总值和城乡居民人均可支配收入比2010年翻一番以上,地区生产总值达到2000亿元以上,城乡居民人均可支配收入年均分别增长7.5%、8.5%以上。人民富裕程度、生活水平和质量与全国全省差距大幅缩小,公民素质和社会文明程度普遍提升,建成全省生态文明先行示范区,改革、开放、创新成为经济社会发展持续动力。达州市委书记包惠在第四次党代会提出构建“五大新格局”,建设区域经济强市,将进一步提升达州区域经济发展的能力和水平,为实现脱贫奔康目标任务提供有力的支撑和保障。
        二、达州区域经济发展的机遇与挑战
        提升贫困地区发展能力,财政政策和财政职能的充分发挥是促进经济发展的驱动力。如何有效发挥财政政策作用和财政职能发挥效果,必须客观分析区域经济发展形势,抓住机遇,迎接挑战,以积极的态势和措施加快经济发展。
        机遇方面:客观分析发展形势和条件的深刻变化,把达州放到发展进程的历史纵深中和全省全国发展大格局中看,达州发展仍处在一个可以大有作为的战略机遇期,蕴含巨大发展潜力和广阔发展空间。达州区位特殊,正处于区域潜力凸显期。达州是东出四川的门户,是中国西部重要的铁路枢纽节点城市,具有承接中国西部重要经济区的良好基础和独特优势。随着西部大开发、“一带一路”和长江经济带等国家战略深入实施,达州承担四川东向开放桥头堡的地位和作用更加凸显,这将为我市融入国家战略和四川开放战略,构建西部内陆开放高地,充分利用国际国内两个市场、两种资源,高点切入起步,加快转型发展,提供前所未有的历史机遇和充沛的发展动能。达州使命特殊,正处于政策潜力爆发期。达州是川陕革命老区的重要组成部分,是秦巴山区区域发展与扶贫攻坚核心区,是四川省“四大片区扶贫行动”主战场之一。国家支持革命老区发展振兴、加大脱贫攻坚倾斜投入的一系列政策措施将助推达州经济发展。“十三五”时期,将成为达州历史上最有条件、最有空间争取特殊政策支持的黄金机遇期。达州市情特殊,正处于综合潜力释放期。辩证地看,“底子薄、欠发达、不平衡、贫困重”,既是差距和短板,也是空间和潜力。“十三五”时期,达州基础设施建设、产业转型升级投资总量大,脱贫攻坚、民生改善投入力度大,新型城镇化、全民创新创业、消费结构升级创造的需求空间大,推动经济合理增长、保持平稳健康发展具有坚实基础和强劲动力。我们必须增强忧患意识和责任意识,抢抓发展机遇,有效应对挑战,因势利导,科学谋划,创新有为,以新理念新突破推动达州大发展大跨越。
        挑战方面:“十二五”时期,达州发展成效显著,已站在新的起点上。但是,经济社会持续健康发展面临的矛盾和问题还非常突出,自身发展“造血”功能不足仍然是制约达州经济社会发展的重要瓶颈。主要表现在以下几个主要方面:一是稳定增长难度非常大。促进投资较快增长难度加大,大企业、老产业支撑乏力,推动经济增长的传统因素逐步消退,积极因素和新兴力量尚待培育,经济下行压力将持续较长时间。二是经济发展转型升级任务艰巨。部分传统产业产能过剩严重,面临不升级则迅速萎缩的现实压力,新兴产业发展竞争激烈,多元支撑产业格局尚未有效形成,发展内生动力急需培育集聚。三是创新驱动发展动力不强。创新机制滞后,创新主体缺位,创新动力不强,科技创新与经济发展联系不紧密,难以适应日趋激烈的市场竞争和区域竞争,推动发展动力转换的任务繁重艰巨。四是经济协调发展能力不强。城乡差距依然较大,基本公共服务供给不足,区域贫困与“插花式”贫困共存,精准脱贫任务重、难度大。尤其与邻近的巴中、南充、广安相比仍然存在着较大差距,根据《统计年鉴》资料,以2015年为例进行分析和对比。
        达州市:2015年全市实现地区生产总值(GDP)1350.76亿元,比上年增长3.1%。其中,第一产业实现增加值290.82亿元,增长3.9%; 第二产业实现增加值581.19亿元,下降0.2%;第三产业实现增加值478.76亿元,增长9.6%。三次产业结构比为21.5:43.1:35.4。全市人均地区生产总值24342元。全年非公有制经济实现增加值824.91亿元,比上年增长6.3%,占GDP的61.1%,对GDP增长的贡献率为115.9%。其中,第一产业增加值78.23亿元,增长3.1%;第二产业增加值471.37亿元,增长6.1%;第三产业增加值275.32亿元,增长8.1%。全年居民消费价格(CPI)总水平比上年上涨1.5%,其中:食品类上涨0.9%;居住类上涨0.4%;医疗保健和个人用品类上涨3.3%;交通和通信类下降1.5%。全年工业品出厂价格指数下降9.7%;原材料、燃料、动力价格下降7.6%。
        巴中市:2015年全年实现地区生产总值(GDP)501.34亿元,同比增长8.6%,增速分别比全国、全省高1.7个和0.7个百分点;全社会固定资产投资1030.3亿元,同比增长21.5%,增速分别比全国、全省高11.5个和11.3个百分点;规模以上工业增加值增长11.3%,增速比上年提高1.2个百分点,分别比全国、全省高5.2个和3.4个百分点;社会消费品零售总额254.47亿元,增长13.5%,增速比去年同期提高0.7个百分点,分别比全国、全省高2.8个和1.5个百分点;地方一般公共预算收入39.05亿元,增长18.2%,增速按省口径比全省高0.6个百分点;年末金融机构各项存款余额921.73亿元,同比增长18.6%,增速比全省高8.1个百分点;城镇居民人均可支配收入23845元,增长9.1%,增速分别比全国、全省高0.9个和1百分点;农村居民人均可支配收入9084元,增长10.6%,增速分别比全国、全省高1.7个和1个百分点;国税税收收入15.06亿元,同比增长22%;地税税收收入30.27亿元,增长20.3%。从数据分析来看,该市主要经济指标占全省比重提高,增速在全省位次提升。城镇居民人均可支配收入、金融贷款增速居市州第1位,工业投资增速居市州第2位,全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、地方一般公共预算收入增速居市州第3位,农村居民人均可支配收入增速居市州第4位,规模以上工业增加值、金融存款增速居市州第5位。
        南充市:2015年南充全市经济运行总体平稳、稳中有升,经济总量跨上新台阶。初步测算,2015年南充全市实现地区生产总值(GDP)1516.20亿元,列全省第5位,川东北地区首位。全年南充有两项经济指标位列全省“三甲”。全社会固定资产投资1388.98亿元,列全省第3位,川东北首位;社会消费品零售总额698.82亿元,列全省第3位。同时,全年农村居民人均可支配收入10292元,比上年增长10.0%,增幅比全省平均水平高0.4个百分点,列全省第10位。位居全省中等水平。南充全年全部工业增加值587.02亿元,比上年增长8.2%,增速比上年提升2.2个百分点。规模以上工业企业617户,增加值比上年增长 9.8%,增速比上年提升3.8百分点,比全省平均水平高1.9个百分点,列全省第10位,川东北第4位。
        广安市:2015年广安市地区生产总值(GDP)突破千亿,达到1005.6亿元。全社会固定资产投资突破千亿,达到1132亿元。工业总产值突破1400亿元,达到1474.7亿元。社会消费品零售总额突破400亿元,达到413.5亿元。财政、地税收入均突破50亿,其中,地方公共财政收入达到56.7亿元,地税收入达到51亿元;财政支出突破200亿元,达225.2亿元,有力支持了经济发展,保障了民生支出。2015年,广安经济保持稳定较快发展,主要经济指标快于全国、四川省平均水平。GDP增长10.6%,居四川省第3位,比全国(6.9%)、四川省(7.9%)快3.7、2.7个百分点。广安市规模以上工业增加值增长12.4%,居四川省第3位,比全国(6.1%)、四川省(7.9%)快6.3、4.5个百分点。广安市固定资产投资增长23.1%,居四川省第2位,比全国(10%)、四川省(10.2%)快13.1、12.9个百分点。地方公共财政收入增长22.8%,居四川省第2位;财政支出增长20.3%,增速居四川省第1位。地税收入增长16.9%,增速居四川省第2位,比四川省(0.4%)快16.5个百分点;国税收入增长15.5%,居四川省第4位,比四川省(4.1%)快11.4个百分点。
        不难看出,达州区域经济发展相对滞后,主要表现为自身“造血”功能不足,经济发展优势不强、质量不高、增速不快、协调发展能力弱、进位难度大。要实现提升达州的区域经济发展能力,必须紧紧抓住国家对革命老区、贫困地区发展支持的一系列政策,尤其要抓住《川陕革命老区振兴发展规划》和《“十三五”脱贫攻坚规划》等有利于西部地区发展的战略机遇,采取强有力的措施,把发展短板转化为追赶跨越优势,认真贯彻中央和省委决策部署、立足达州市情、加快转型发展,加快实现第四次党代会提出的“汇聚决胜合力,负重追赶崛起,为同步全面建成小康社会、建设幸福美丽达州而奋斗”目标任务。
        三、提升区域经济发展能力的财政对策建议
        财政是国家的治理基础和重要支柱。为地方经济发展和脱贫攻坚提供坚实的财力保障是发展要务,更是政治责任和使命担当。达州财政要提升经济发展能力和助推脱贫攻坚,要坚定不移地认真执行市委、市政府各项决策部署,围绕“践行公共财政,坚持科学理财,深化财政改革,服务发展大局,建设幸福达州”的达州财政工作主题,按照“追赶进位、强化统筹、优化结构、深化改革,建立现代财政制度”的工作要求,提高公共财政保障水平、服务发展转型升级、担负改善民生重任、提升财政管理综合效能,努力开创达州财政工作新局面,为顺利实现全市“十三五”规划目标提供坚实的财力保障。
        (一)聚集财力,为经济发展和脱贫攻坚奠定坚实财力基础
         1、狠抓财政收入,切实做大财政“蛋糕”。一是强化税收征管。积极协同并支持税务部门依法征收,建立财税联席会议制度,完善税源监测分析制度,做到重点税源时时监测、其他税源适时监测,加强重点行业、重点区域和重点税源的监控,堵塞跑冒滴漏,做到应收尽收;建立政府主导、税收征管机构落实、部门参与的协税护税工作机制。全面清欠税款,清理陈欠,防止新欠,加大对历年来欠税等的清欠清收,确保税收月税月清,不留尾欠,做到颗粒归仓。二是要充分发挥综合治税平台功能。坚决落实市委、市政府的安排部署,坚持把综合治税工作作为增加财政收入、营造公平赋税大环境的重要工作来抓,切实履行牵头责任,及时召开多形式综合治税专题会议,积极落实综合治税工作措施,加强税源监控,逐步实现税源管理由税务部门单一治税到社会综合治税的重大转变,营造齐抓共管的社会综合治税大环境。要充分利用涉税信息开展税收风险评估,围绕重要税种、重点行业和重点企业,深入查找税收征管问题和不足,不断完善税收征管机制,及时发现新的税收增长点,切实把综合治税成果体现到强化税收征管、增加税收收入上来。三是要用好用足现有政策,引导投入促增收。要充分发挥财政政策杠杆功能和财政资金引导撬动作用,积极引导金融、社会资本投入,加强财源涵养,推广运用PPP模式,促进财政可持续发展。四是进一步规范非税收入管理,加大非税收入征缴、稽查力度,提升增收能力。五是要激发体制机制活力,深化改革促增收。要深化预算管理制度改革,强化“四本预算”统筹,深入推进财政绩效评价。要深入推进政府购买服务改革,提升公共服务的质量水平。六是落实收入目标任务,及时采取应对措施,力争完成增长目标。要在落实财政增收八条措施的基础,细化目标任务,确保财政收入任务的圆满完成。要采取领导包片区的督促方式,适时深入基层,指导各县(市、区)财政收入工作。对没有完成财政收入目标任务的县(市、区)及时研究对策并落实可行的措施。
        2、强化财源建设,奠定财政“蛋糕”基础。一是要培育好既有财源,加快培育新兴财源,彻底改变达州财源面窄弱小的困境。市本级要把达州经开区建设成为市级财源重要增长极,尽快理顺达州经开区管理体制机制,未来两年力争把达州经开区建成为国家级经开区,发挥其经济和财政核心增长极作用。鼓励和支持发展地方经济,积极引进项目和企业落户经开区,实行按比例长期分享税收。提升天然气资源开发利用效益,加快实施一系列惠及资源开发地的政策措施,加快推进天然气综合开发,促进就地转化利用,大力发展天然气相关产业。争取将天然气伴生矿硫磺列入开征资源税和资源补偿费范围,提高达州高含硫气田合作区块矿区使用费标准等。各县(市、区)要积极支持本土骨干财源企业做大做强,继续实施“成长型”中小企业和“小巨人”企业培育计划,大力支持本土企业培育壮大、加速发展,尽快形成一批骨干财源企业,促进财政税收的持续稳定增长。建立重大产业项目招商引资激励机制,以长远的眼光制定招商引资项目优惠政策措施,围绕重点产业,锁定目标企业,盯住重大项目,动员各方力量广泛开展招商活动,确保一批投资规模大、拉动效应强、产业形态好的项目落户达州发展。二是要打造“品牌”,要向产业升级要财源。优化资源配置,使各种要素向优势产业集中,构建有市场竞争力的产业支撑财源。各县(市、区)要加快工业园区建设步伐,制定各项优惠政策,促进项目投资见效,为财政增长奠定基础。要切实做大富硒茶、橄榄油、黄花等一大批达州品牌,充分发挥特色农业产业在经济发展的积极作用。三是要打造红色旅游经济,促进财政增收。要充分利用达州红色革命旅游资源,积极对外宣传,积极打造旅游产业链,引导外地旅客来达州观光旅游,确保旅游业在蓬勃发展中焕发活力。
        3、积极向上争取。针对我市是革命老区、贫困地区、欠发达地区,财政收支矛盾日益突出的实际情况,财政部门要加大向上争取力度,积极向上争取项目和专项转移支付,缓解财政压力。一是要深入研究和解读国家新时期的各项财政政策,拓宽政策性增收渠道。国家制定出台的《川陕革命老区振兴发展规划》和《“十三五”脱贫攻坚规划》等一系列利好政策,要研究透彻,吃透精神,紧紧抓住政策重点。二是要加大跑部跑省力度,争取上级财政部门全力支持。要立足实际、突出重点,扎实做好各项基础数据的前期摸底和测算工作,形成富有竞争力的汇报材料并及时进行专题汇报。三是要找准争取资金的通道,摸清上级财政资金重点支持方向,协助各主管部门谋划、储备一批项目,有目标、有规划的策划、打造、包装和争取项目、争取财政资金。
        (二)优化结构,为经济发展和脱贫攻坚提高财政保障水平
        1、突出投资拉动。要强化投资对经济增长的拉动力,积极推进项目建设。通过向上争取、充分挖掘民间投资力量、吸引金融资本投入等方式,多渠道、全方位筹集项目资金。积极推进招商引资工作,有力推动经济社会发展。一是要持续推进“项目落实年”活动,全力做好项目资金筹集,加大向上争取力度,确保更多项目入规划、进盘子、得支持。二是要充分挖掘民间投资力量,千方百计引导民间资金投入项目建设。各县(市、区)要严格按照党委、政府的安排部署,优化发展环境,加大招商引资力度,引导民间资金投入,推广运用PPP模式,撬动社会资本,充分发挥投资对稳增长的关键性作用。三是要加强政府投资项目管理。财政部门要加强对政府投资项目前期管理中的财政职责准确定位,要不断制定和完善相关制度,规范政府投资行为,保证政府投资项目的投资效益,不断加强政府投资项目的前期管理工作。
        2、突出结构调整。要积极构建现代工业发展新格局,加快转型升级发展。要以高新技术产业和工业园区发展为主导,加快传统产业转型升级,推动新兴产业开放集聚,形成创新引领、集群发展、多点支撑新格局。要加快传统产业新型化。坚持工业化和信息化融合发展,实施新一轮技术改造,推动煤炭、冶金、化工、建材、食品、纺织等传统产业转型升级,提升工艺装备水平,加速产品更新换代,构筑新一轮成本和质量优势。拓展优化天然气产业链,推动天然气化工向精细化、高端化发展;支持冶金建材行业兼并重组,有序化解过剩产能,大力发展微循环经济,鼓励企业跨地区、跨系统、跨所有制联合,培育打造能源化工“千亿产业集群”,建成中国西部精细化工产业基地和中国西部最大的清洁能源基地。要加快新兴产业规模化。瞄准高端产业和产业高端,重点围绕新材料、智能制造、清洁能源汽车、电子信息、生物医药等领域,培育打造具有核心竞争力的产业带和产业集群。创新推动微玻纤、玄武岩纤维集群式发展,壮大宣汉—达州经开区纤维新材料产业带;引进整机生产龙头企业,带动电子信息产业成链发展,打造经开区—达川—大竹—渠县电子信息产业带;推动万源—宣汉—通川生物医药健康产业带突破发展;培育建设经开区磷酸盐产业园和智能装备制造产业园,努力建设西部重要的新材料和智能装备制造基地,打造新材料和智能装备制造两个“百亿产业集群”。要加快优势产业集聚化。优化产业布局,突出"1+7"工业园区产业定位,完善园区基础设施,健全园区服务平台,支持“飞地园区”建设,持续推进城区企业退城入园,引导优势企业向产业园区集聚,提升产业关联度和集聚度。支持中小微企业入园发展,促进小微企业集群发展、梯次壮大。积极引导大中型企业融入全省产业技术创新战略联盟。发挥好四川文理学院智能制造学院和产业技术研究院作用,抓紧组建微玻纤及玄武岩连续纤维应用研究院。推进“科技入园”工程,创建省级高新技术产业园区。强化科技成果转化,鼓励发展众创、众包、众扶、众筹,促进科技、资金、产业有机结合。完善创新政策支持体系,培育和引进创新型人才、领军型人才和创新团队。加强知识产权保护,营造有利于创新创造的宽松环境。
        3、突出优化升级。做大产业集群,推动煤炭、冶金、化工、建材、食品、纺织等传统产业绿色化、智能化改造,巩固发展现有产业集群;推动微玻纤、玄武岩纤维集群式开发,培育打造新材料和智能装备制造2个“百亿产业集群”;推动天然气化工、磷硫化工、煤焦化工、盐卤化工延链发展,规划建设精细化工产业园,培育打造能源化工“千亿产业集群”。力争在5年内,建成新材料、精细化工、电子信息、汽车机械、智能制造、生物医药、农产品加工等8-10个新的产业集群,全市工业逐步摆脱对钢铁、煤炭等传统产业的依赖。做强企业梯队。坚持扶大与育小并举,形成结构合理、相得益彰的企业发展梯队。到2020年,力争净增规上企业200户、达到650户,其中,主营业务收入超100亿元企业达到5户,超10亿元企业达到30户,超1亿元企业达到400户,力争5户企业进入全省100强。做好发展平台。坚持“1+7”工业园区产业定位,引导优势企业向重点园区集聚。加快推进达州经开区建设“千亿产业园区”,力争创建为国家级经济技术开发区;支持有条件的县(市、区)工业园区创建省级经开区。到2020年,全市工业园区建成区面积达到60平方公里,主营业务收入突破1000亿元,工业企业集中度达到50%。做实创新体系。以科技创新“3215”工程为基础,大力实施“十个一批”举措,推动工业向标准化、信息化、自动化、智能化、个性化方向发展。
        (三)强化职能,为经济发展和脱贫攻坚提供财政政策支撑
        1、充分发挥财政的宏观调控职能,推动经济结构调整和经济发展方式转变。要促进科技进步、支持自主创新,推进兼并重组、淘汰落后产能,鼓励节能减排、发展环保产业。加大财政对社会事业支出的力度,实施更加积极的就业政策,加快推进全市社会保障体系化建设,不断提高教育事业、医疗卫生、公共文化等公共服务水平和质量。增加社会公共性开支,促进城镇化发展。以新型城镇化和综合交通枢纽建设为主导,突出人的城镇化这一核心,解决城乡分割分治问题,构建城市与农村和谐相融、区域之间协调发展的新型城乡发展格局。财政投资政策的方向要进一步向农村基础设施倾斜,大力支持与农业发展关系密切的乡村公路和农田水利建设,突出发展农村教育和卫生等公共物品,为农村地区经济发展提供坚实的基础保障,助力经济发展能力提升和脱贫攻坚。
         2、充分发挥财政的财力统筹职能,提高财政促进经济发展和脱贫攻坚的保障水平。一是强化资金统筹职能。首先要强化预算统筹。要通过财政预算收入和支出的统筹,做到应收尽收,集聚财力,进一步优化支出结构,力争把每一分钱都用在刀刃上,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆撬动作用。同时,要强化预算支出统筹,进一步加大保运转的统筹力度,进一步紧缩行政事业单位等部门的非生产性支出。二是要强化财税统筹。要在税收征管过程中加强监管,要把综合治税的平台作用发挥好。同时,还要做好财税征管过程的统筹。三是要强化保运转和促发展的统筹。在贫困地区发展不足、发展滞后、发展水平不高的情况下,加快发展才是根本出路。财政是国家治理的基础和重要支柱,其具体体现就是在促进经济发展上。财政部门要进一步挖掘潜力,在促进贫困地区发展方面发挥更加重要的作用。
        3、充分发挥财政的监督管理职能,切实提高财政资金的使用效率。目前,要重点加强对扶贫资金的监督管理,充分发挥其效能作用,确保精准扶贫取得实效是财政监督工作的根本职能。一是要创新机制,建立健全资金管理体系。要按照扶贫资金专款专用的使用原则和封闭运行的总体要求,严格执行财政扶贫资金管理办法等制度,对每笔资金从进户到划拨、从使用到监督、从验收到报账都做到有据可查。在坚持扶贫项目招标制和公示制的基础上,丰富和完善相关管理制度。二是要规范操作,建立科学严密的项目运行体系。要建立健全项目库储备和申报、审批制度,根据每个项目的特点,研究制定不同的项目运行程序,根据不同项目,研究制定严密的检查验收程序。三是要实施部门联动,建立高效合理的监管体系。要坚持扶贫项目及资金集体审查,要优化监管模式,采用系统化、网络化的监管模式,实现关口前移,使监督重点由事后督查向全过程监督转变,使资金监管贯穿于管理、审批、分配、拨付全过程。四是要严明职责,建立层次分明、相互衔接的保障体系,强化责任追究,提高制度刚性约束。
        (四)深化改革,为经济发展和脱贫攻坚增强发展内生动能
        1、进一步深化预算管理改革。要紧紧围绕建立现代财政制度的相关要求,积极推进预算管理改革。要着力从“建立全面规范、公开透明预算制度,完善政府预算体系,实施跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理”以及“建立规范的地方政府举债融资体制”入手,探讨进一步建立健全预算管理制度的相关内容。强化预算支出约束和预算执行监督,提高预算规范性和透明度;建立全过程预算绩效管理机制,强化绩效目标和绩效运用监控管理。深入推进绩效评价,将评价重点由项目支出评价向财政政策、管理综合评价拓展。优化评价方式,充分运用第三方机构专业技术力量,提高评价的科学性和公信力。完善绩效评价结果运用,切实提高绩效管理实效。建立人大、纪检监察、审计等监督部门联动参与绩效管理的工作机制,提高绩效预算管理的能动性和权威性。推广运用乡镇财政因素分配法,建立科学、公开、透明的分配决策机制。
        2、创新完善财金互动政策。加快研究区域内财政支持金融、金融支持实体的政策措施,引导撬动金融资源支持实体经济发展,进一步提高财政资金使用效益。鼓励和引导银行等金融机构,创新金融产品、降低融资准入门槛,发挥已设立风险基金的杠杆作用,放大基金的规模效应,做大放贷倍数,缓解企业融资难、融资贵问题。达州作为西部的贫困地区和欠发达地区,加快推广和运用PPP模式,吸引社会资本参与基础设施建设,形成多元化、可持续的资金投入机制将有效缓解财政压力。2015年以来,达州市政府与深圳金砖城市国开先导基金公司进行了合作和北京信托国际有限公司进行合作协议的签署。达州财政部门要与发展改革等部门要对已签约项目要及时跟踪,指导、督促依法合规开展合作,切实履行合同责任,保障项目顺利实施。同时,还要建立PPP示范项目库,认真总结提炼示范项目的经验和做法,形成具有指导意义和推广价值的项目操作模式和管理机制。在清理甄别地方政府存量债务的基础上,要对适宜运用PPP模式的政府融资平台公司存量债务项目,推进项目改造,促进平台公司转型。
        3、健全完善政府债务管理机制。严格实施政府债务限额管理,科学编制政府债务收支预算,将新增债券、置换债券、偿债收入等各项债务收入,以及债务资金使用、还本付息等各项债务支出纳入预算管理。健全完善政府债务风险预警机制和应急处置机制,制订中长期债务风险化解规划和应急处置预案,妥善化解债务风险。
        4、健全完善财政监督检查机制。充分整合财政监督检查力量,积极构建上下联动的“大监督”格局。强化对涉农资金、“三公经费”、村级财务、会计信息以及财政资金管理的监督检查,依法采取暂停、追回或扣减财政拨款等措施,筑牢资金“防火墙”。
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